李铁:城市规划的责任谁来担?

2020-01-20 09:20:06    作者:《财经》杂志     来源:中国大香焦在线现免费十月婷婷俺也去开网

  由于工作关系,我经常和各类城市规划师打交道,可以说对他们有一定的了解,但在城市认知上也免不了有着较大的分歧。原因在于,我们目前看到的城市,千城一面和千篇一律,甚至包括城市发展中存在的问题,一定程度上和规划师们有着关系。  

  这样说,显然是规划师们特别不爱听的,因为这在一定程度上否定了规划师对于中国城市发展的贡献。其实我内心里当然承认这种贡献,而且认为这是无法被替代的贡献,但是并不能因此就回避在城市发展理念上存在的分歧和产生的各种矛盾。

  规划师不能只为城市政府负责

  记得在2012年前后,中科院和K频道国产精品院组织的一个关于城镇化的内部讨论会上,我和一位长期主管规划的负责同志发生了争论。起因在于,对城市规划中存在的问题应该由谁来负责?

  我毫不客气地指出,规划师们和各类规划单位应该承担一定的责任,毕竟那些政绩K频道国产精品、面子K频道国产精品和好大喜功的K频道国产精品是出自规划师之手,毕竟政府的官员是画不出来规划蓝图的。而且所有的城市如果没有规划,很难进行建设,这也是体制和制度决定的。

  那位负责人否定了我的说法,认为责任是在各级城市政府,规划师没有责任。而在我看来,规划师是有利益的,因此在承接规划工作的时候,肯定要服从政府的指令,但是仍然可以坚持原则。

  虽然最后我们谁也没有说服谁,但是我非常清楚规划师们是十分不赞同我的观点。

  还有一次,我请一个著名的规划专家,来我的单位介绍他们做规划的经验,同样地谈到了这个问题。这个专家的观点是,虽然他们不能不按照政府的意见来编制规划,但是相对于其他的规划单位,他们所编制的规划可能损失要小一些。不错,这才是最合理的解释。

  在许多次与规划有关的座谈会中和讲课中,我谈到这个问题时,规划专家,有些甚至还是著名规划专家的观点是,规划师和政府就是甲方和乙方之间的关系。客户必须要按照甲方的要求拿出方案,这是市场的约定。对这些观点我更不能苟同。而且作为规划业务的主导者和制定者,或者是作为规划专家,更应该考虑到城市的未来发展,考虑到城市居民的长远利益,考虑到政府官员考虑不到的事情,很多事关城市发展的长期利益,应该坚持原则,哪怕影响到自身利益。

  可是现实很骨感,毕竟利益决定着人们的选择,在这方面我们作为批评者显然是苍白无力的。

  其实近些年中国城市的快速发展,应该说规划师们有着不可磨灭的历史功绩。但是规划师眼中的城市,一方面受到自己的专业局限,另一方面也和长期以来过多强调技术路径,忽视了经济和社会的研究方法有关。这其中既有专业的问题,也有体制的问题。

  在上世纪90年代,我们与有关部门的规划专家下基层调查时,普遍面临的问题就是基础设施的供给严重滞后。很多规划师提出的一个重要的质疑就是缺乏规划,这些观点也会影响到各个层面的决策者。例如路网狭窄,道路不通畅,管道设施的建设严重滞后,城市没有生态空间等等。在一些座谈会和讨论中,大家普遍认为,城市规划滞后于城市的发展,因此提出要超前规划,未雨绸缪。

  但问题随之而来,如果在不受约束的前提下超前规划,那么超前到什么程度才是合适的?而在一些城市的实践中,没有尺度的把握,会使得城市规划在引领城市发展和建设的同时,超越了现实能力。

  规划也需要遵循经济规律

  中国的规划专业大约受两个体系的思想影响,一是前苏联,二是欧美。前者是在计划经济框架下,更多地看重城市的尺度和格局,不考虑各种经济和社会约束条件下的规划编制思路。后者则在强调资源配置效率的同时,注重生态理念,同时也注重现实制度的约束。

  而中国城市的发展思路,由于城市政府决策的无约束性,更有利于实施偏重计划经济思路的空间规划格局。同时这种计划模式更多地受城市政府的利益驱动所影响,与前苏联的规划模式还是有着较大的区别。

  欧美技术流的规划思路和偏重于资源配置和生态约束的规划思想,更结合了现代化城市景观的现实,也同时融入到我们的城市规划的编制过程中。所以我们看到的城市,如果不考虑经济和社会的约束,形成的千城一面的城市发展格局,以交通和基础设施配置的框架,拉开了城市发展的空间格局,显然直接影响到所有城市空间的变化趋势。但是当资源控制能力和财政约束难以支撑这种好大喜功的空间格局时,城市的债务负担就会成为压垮城市扩张能力的最后一根稻草。

  实际上,许多中国城市面临的问题,都不能不说与我们的城市空间格局扩张太快有直接关系。当然板子是一定与落在地方政府利益上,此外也与城市政府的短期决策有关,还与城市管理体制有关。但是作为规划部门,在这个过程中是否起到了推波助澜的作用,结论是显而易见的。

  很多规划师不承认自己的规划出了问题。我们在争论的时候,谈到了一个最简单的问题,城市主城区的人口是多少,未来的增长预期应该是多少。这样一个看似简单的问题,在不同的利益主导下,却会得出不同的结论。对于控制人口的城市,不是因为经济增长,而是考虑非经济因素和其他因素,规划提出的人口控制目标往往与现实发生了极大的冲突。

  例如北京,人口控制的目标从1000万到2500万,这个变化是任何规划都没有成功预测的。尽管采取了行政手段,但是现实却无可奈何,人口增长还在持续。我们知道,现在在北京采取了所谓最严格的人口控制政策,但谁会保证未来如果经济上有如此强大的需求,人口不会反弹?

  而在没有增长机会的城市,或者是在等级化城市管理体制下,城市人口增长如何来规划,大多是预测的人口低于现实的人口增长速度。以至于很多省会城市和地级城市不得不采取行政划转的方式来扩大人口规模。

  例如,宁夏银川市的城市规划框架,可以容纳300万-500万人,但是全宁夏自治区才有688万人。还有就是各类新区,规划人口是现实人口的数倍,而实际情况则是人口规模增长极为缓慢,远远达不到预期。

  看起来人口就是一个数字的问题。但是一旦转化为规划,按照规划人口投入的基础设施则是真金白银的。那么多钢筋混凝土转化为了现实建筑,由于没有人口和产业的支撑,最后转化为各种烂尾楼。

  各大新区刚开始设立的时候,从规划思路,到新区发展思路,无不踌躇满志,信心十足。而现在,已经成为各级政府的鸡肋,投也不是,撤也不是。即使给足了各种政策,仍然难以得出体面的结果,因为违反了经济规律,而这些经济规律和人口规律,恰恰是规划师技术路径的短板。

  (作者为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家)

编辑:liqing

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