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何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

2019-01-22 来源:中国城市规划学会小城镇规划学术委员会 作者: 发表评论(0)

  2018年11月25日下午,2018规划年会专题会议十二“共享时代中的小城镇创新发展”在杭州国际博览中心三层大宴会厅D召开。学会副理事长,住房和城乡建设部计划财务与外事司原司长何兴华作特邀主题报告。何兴华副理事长将人居科学与小城镇规划相结合,针对小城镇规划的问题、人居实践的视野、小城镇规划的新思维三个方面阐述了自己近年来的一些思考。

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  一、小城镇规划的问题

  1、小城镇争议的原因

  关于小城镇,存在很多不同的看法,争议了三十多年。何兴华副理事长认为是因为对小城镇的理解不一样导致的。

  作为居民点,小城镇属于居民点体系的中间环节,强调的是居者实践。居民点是客观存在的,所谓小就是规模不大,所谓城镇就是性质不太明朗,处于城乡过渡的中间状态(费孝通语)。

  作为管理单元,小城镇属于与“乡”平级的行政建制,强调的是社会治理。由于管理单元可以不断调整,例如人民公社、改乡为镇、撤乡并镇、移民建镇等,就会有很多不同看法。

  作为政策对象,小城镇属于政府开展工作的手段,强调的是政府作为。政策对象可以灵活使用,例如搞综合改革试点镇、设重点镇,搞特色小镇/特色小城镇,封历史文化名镇等。这些政策对象,很可能在行政单元中重叠,也可能另划了一块。这时候,我们把小城镇称之为大战略,并不是说所有居民点意义的小城镇或者行政建制镇都要大发展。

  因此,关于发展小城镇的争议,主要是由于对城镇化重点的不同看法引起的。

  2、小城镇研究的重点

  小城镇与城市或乡村一样,属于一个研究的领域,不可能归于某一专业或学科,用一种研究方法。重点要研究小城镇在居民点体系变迁中的一般规律,特别是能吸引人们在小城镇这样的居民点上居住的真正原因。只有了解一般规律,才能为管理单元的调整提供更有价值的参考意见,为政策对象的设立提供相对可靠的决策咨询,真正发挥学术的作用。

  城乡规划学科如何在众多研究小城镇的学科中发挥应有的作用,需要认清我们学科的本质特征,不是纸上谈兵,而是要能指导建设实践,改造物质世界。城乡规划学科需要对人类社会各种活动所产生的空间需要进行整合,保障大众的基本需要,协调精英的增补需要。当然,城乡规划学科对于小城镇的研究,并不是小城镇研究的全部内容。

  3、小城镇规划相关概念

  这里所说的小城镇规划,是指政府组织开展的一项工作,而不是一个学科或专业。小城镇规划,狭义讲就是镇规划,可以分为镇区和镇域两个层次。由于镇内包括集镇、村庄居民点,以及各类政策对象,也可以作广义的理解。

  作为居民点,包括建制镇镇区、集镇、自然村的规划;作为管理单元,包括镇域、乡域、村域规划;作为政策对象,包括各类试验区、特色小镇、田园综合体规划等。由于镇包括县政府驻地镇,小城镇规划扩展为县域规划。又由于县级市不少都由原先的县改为市,县级市的市域规划,乃至大中城市行政辖区范围内,也有不少小城镇规划的内容。

  由于镇与村关系密切,人们经常将村镇规划作为组合词使用。由于“改乡为镇”,而且乡镇是同一个行政级别,所以也有乡镇规划的提法。当将县域及以下的区域作为区别于城市建制时,又有了乡村规划之说。因为乡村居民点规模较小,规划经常与设计一同开展,于是又有了村镇规划设计一词。

  4、规划下乡的探索

  我国由政府组织的规划下乡已有六十年历程了,大体分为三个阶段,各有不同的原因和重点。

  一是1958年至1977年的二十年,国家的主要目标是谋独立,建立国家工业体系是重中之重。因此将农民组织起来计划生产粮食,统购统销,用“剪刀差”获得启动资金。规划下乡主要是为政治需要服务的。

  二是1978年至1997年,阶段任务是谋富裕,一部分人先富起来。农村改革率先突破并取得成功,乡村工业化与乡村城镇化势不可挡,大量的建设需要安排,生态环境受到威胁。规划下乡主要是为乡村建设服务的。

  三是1998年至2017年,以促进城镇化作为起点。执政党领导我们谋强盛,城乡统筹发展成为关键。从小城镇成为大战略,到社会主义新农村,再到美丽乡村建设,从特色小镇到田园综合体,一直到乡村振兴战略的提出。规划下乡是城乡融合发展的必然要求。

  今天,在全面实施乡村振兴战略的新时期,小城镇规划需要有更高的站位、更宽的视野、更准的行动。

  二、人居实践视野

  1、关注人与物的互动

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  上图为何兴华副理事长所改绘,竖轴是人的干预程度,横轴是空间尺度,中间的内容是科学揭示的世界,是主观与客观一体的。要想在人类知识体系中为人居的内容安插一个位置,需要看清人居实践的创造性本质。

  吴良镛先生强调,人居环境是自然环境、人工环境和社会环境构成的整体。理解这个问题的难点,并不是空间的尺度和类型,而是“人”与“物”的关系。

  一是定位于人,即居者,关注人的需要及其满足方式;二是定位于物,即环境,关注物质环境及其营造方式;三是定位于居,即实践,关注人类的居住活动及其文化创造过程。单纯研究人的需要,是人文学科或者社会科学的长处。专门研究物质环境,是工程技术或者应用科学的长处。人居科学的任务是研究人与物互动的过程,也就是人居实践活动。

  2、关注居者的实际体验

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  东方人把自然作为基础称之为“大自然”,其重要性是无法替代的。生命现象、人类社会现象都是自然条件下产生的。人是生命的一部分,居住是人为了满足自身的需求创造出来的。人居是人类活动空间需要的体现,首先是客观的。同时,作为仅次于认知的科学类型,人居又具有极大的创造性,同样需要有多种满足的可能性。因此,必须将居住作为研究对象,关注居者的实际体验,才能将人与物关系的研究落到实处。

  建筑学专业要在建筑类型研究、建筑设计研究的基础上,更多关注用户体验和资源利用。风景园林专业要在园林和风景区研究、景观规划设计研究的基础上,更多关注观赏者体验和资源利用。城乡规划专业要努力克服城市研究和乡村研究、规划研究与设计研究两分的状态,更多关注政府、市场主体、城乡居民,以及规划师的规划行为对地表空间环境变迁的实际影响。

  3、关注人居实践的全过程

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  此图来自1992年的联合国人居奖获得者英国建筑师John F.C. Tuner的英文原图,揭示了为什么人居实践令人那么困惑,因为可能性太多。所以当把居作为动词的时候,就和人居环境设计产生了很大的不一样。农村人居环境建设也就不单纯是修桥修路改厕所了。

  人居实践是人类为了满足自身生存发展的需要,利用各种资源,对人居环境进行选择、营建、使用、维护、改造等活动的全过程。人居实践是人类改造自然、改造社会、改造自身活动的重要内容,既是人居实践的对象,也是人居实践的主要成果。建筑学、风景园林学、城乡规划学只是人居实践活动的一部分,没有包括人居实践活动的全过程。

  4、关注人居实践的层次

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  物质空间形态的构成,取决于各类资源要素利用的方式。建成后的物质空间又成为资源和要素的重要方面。资源要素利用的方式,反映了决策体制机制和制度的情况。利用中的资源要素又成为影响决策的重要因素。体制机制和制度情况,受到社会历史文化的影响。形成后的制度又成为文化的重要组成部分。人居科学关心的是具体时空间范围内人与居的互动。治根的事情,也是最难的事情,是社会文化的改进。资源利用的问题,最后集中反应的都是整体的文化,所以文脉是非常重要的概念。

  5、关注人居实践观的历史形态

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  此图表现的是人居实践观的变迁。最初,人们普遍关心物质营造与环境设计,强调把东西做出来,看得见、摸得着。当地表环境的人工化程度增加,为什么人、用什么标准的问题随之产生,于是关注财富分配与资源利用。财富分配和资源利用涉及面宽、利益关系复杂、矛盾尖锐,问题提升到社会治理与公众参与。人工环境保存久远、文脉延续,处理保留与新建的关系是永恒的主题,历史保护与文化创造逐步受到重视。环境问题特别是气候变化增强了人类对共同命运的认识,绿色发展成为共识,全球互动与生态修复盛行。信息技术的快速发展促进了网络社会的形成,万物互联的趋势不可逆转,智慧集成与系统优化成为发展方向。

  何兴华副理事长指出,人居实践观是不断累积的,不能把它们看作一种“范式转移”。

  6、关注人居知识生产的科学化

何兴华:人居实践视野中的小城镇规划新思维

  人居科学与其他专业有个重要的区别,它不是某个专业在人居这个领域的延伸,而是人居科学中对于某个专业知识的应用。

  常识是科学的来源,不能等同于科学。通过实态调查向现状学习,研究无建筑师的建筑、无规划师的规划,是一种生产知识的方式。技艺是科学的来源,也是科学的应用,但不全是科学。职业建筑师、规划师做规划设计工作,如果不做科学研究,并不生产科学知识。治道是科学的来源,更是常识、技艺、科学知识的综合应用。公共部门运作的方式与对公共政策和治理的研究不能划等号。哲理是科学的来源,也是人类对于世界和人生原理的认识,是各种认知能力的整体反映。哲学与科学不能划等号,科学规划,说是很容易,做是很难的。

  三、小城镇规划新思维

  1、反思原有的规划观

  虽然重视以人为本,但是往往将人与物对立起来,在强调主观能动性和客观规律性之间徘徊。没有真正认识到人与物的互动过程才是规划的本质。

  虽然重视沟通共享,但是没有将实体对象研究和主体行为研究有机结合。更重要的是,对谁的居住、谁的场所问题采取了回避态度。

  虽然重视规划管理,但是没有认识清楚,即使规划专业自身闭环,仍旧只是人居实践的一个环节,不明白规划不能独自解决复杂的城乡发展矛盾。

  虽然重视资源利用,但是对于体制机制和制度建设重视不够,没有真正认识到文化的深刻影响和长远作用。

  虽然重视生态智慧,但是没有充分认识到人的极端重要性和自然环境的基础性作用,不理解人居实践是一个“累加”过程,不是“替代”过程。

  虽然重视科学规划,但是对什么是科学、已往发生的或他处发生的规律是否就是科学,缺乏深入思考,人为拔高了信息技术的科学地位。

  2、新时代新认识

  城乡规划政府职能正在进行调整和重组,小城镇规划不能独善其身。但是,从居民点变迁角度看小城镇,并不是由哪个部门管理的问题,而是小城镇规划本来应该怎么做的问题。

  城市问题与乡村问题互为因果,城市发展与乡村振兴是同一个事情的两个方面,其长久的动力源自城镇化过程中城乡关系的改善。小城镇,正是在城乡融合中发挥作用。小城镇规划不能画地为牢,需要摆脱部门主义和学科偏见,从更宽泛的人居实践视野,用人居科学理念和复杂适应系统理论作指导。

  何兴华副理事长认为需要强化三类思维、落实三类思维、建立三类思维。

  3、强化主体、系统、特色思维

  强化主体思维。以人为本需要具体化。这里的“人”,是与小城镇相关的全体居者,这是人民主体地位的体现。要重点考虑小城镇发展过程中土地权益的保护、土地收益的分配使用。对于农民而言,核心是宅基地使用权、资格权、所有权政策的落实。要尊重各地的民风民俗,从朴素的人情、简单的日常生活中挖掘乡土文化内涵,通过具体的规划措施展示出来。

  需要考虑规划范围内居者全生命周期的、全方位的整体利益安排,考虑规划对其带来的影响。不是到城市里去或者回到乡村去的问题,改变生活方式、提高生活质量才是关键。

  强化系统思维。小城镇作为乡村之首,始终不忘乡村振兴战略提出的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,要通过产业、人才、文化、生态、组织等方面综合措施,确保当地群众安居乐业。小城镇作为城市之尾,是城市功能延伸服务的具体场所,要更好地统筹人才、资金、土地、社保、文化等政策,让各个方面形成合力。

  放到城乡融合的历史长河中认识规划对象,对环境设计、资源利用、社会治理、文化保护、生态修复等内容进行智慧集成和系统优化,服务于效率和平等,维护乡村的稳定和可持续发展。

  强化特色思维。小城镇规模不大,产业更要合理分工,体现特色,避免重复产生的恶性竞争。重新认识小农经济,将小而特、小而精、小而优、小而美的产品,通过网络平台整合到更大的市场。调整优化生产力布局,创建特色农产品优势区,建设现代农业产业园、农业科技园。结合当地实际情况,规划实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。

  成功的规划就是要找到特色,即生存的依靠与发展的底气。要放在具体区位和空间条件下来认识小城镇,不能照搬发达地区的经验,更不能生搬硬套发达国家的经验。

  4、落实底线、增值、跟进思维

  落实底线思维。保护自然资源,尊重自然、顺应自然。适应气候地理地质和条件,统筹山水林田湖草系统治理。加强农村突出环境问题的综合治理,建立市场化多元化生态补偿机制。严守耕地红线,全面落实永久基本农田特殊保护制度,加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区。保护历史文化,划定文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产等保护的范围。

  不是样样内容都安排好,而是明确哪些内容不能动。点线面结合,划出生态、生产、生活空间。将经过批准的规划确定的底线,通过占地规模、建设总量、环境指标、整体风貌等要求和具体项目落到实处。

  落实增值思维。高度重视现状调查和分析,要对农田、山林、水面,房屋、道路、农业设施等进行详细测绘,对实物的质量、权属,及使用者的收入情况、改扩建意愿,进行综合分析。确定重大基础设施布局安排,针对现状条件,明确具体项目建设的时序。根据上位规划要求,决定分散居民点的去留,明确拟长久保留村庄的功能分工和拟合并村庄的处理意见,切实提升宜居水平。

  对规划布局将要影响的拟建设用地的土地增值情况进行认真分析,提出控制措施。同时要推动乡村自然资本加快增值,实现百姓富、生态美的统一。

  落实跟进思维。统一用地分类方法、图纸空间范围,规范内容名称、规划期限,建立协调的规划体系和灵活的运作机制。通过新技术手段,建构信息平台,将规划编制实施管理的各类信息整合到同一个空间构架中。制定评价体系,不断反馈信息,将经验决策与数据辅助决策结合好。

  动态跟踪、全过程监督居民点变迁情况,经常性地对规划实施带来的影响进行检讨,并按照一定程序修改完善,更好地实现总体规划确定的整体目标。

  5、建立急所、磁铁、促成思维

  建立急所思维。优先安排防灾减灾、扶贫攻坚、农村危改、社会治安方面的内容。寻找发展新动能,挖掘优势资源,扩大就业机会,提高整体收入水平。有一个大体上合理的布局,把急需要上马的项目安排好,指导近期建设,避免二次改造。严格控制建设用地范围,尽量不占耕地。有利于开展土地整理,改革土地制度。

  好比下围棋,虽然始终不能忘记大场,但必须处理好急所,否则全功尽弃。必须切实提高小城镇的应变抗压能力,建设韧性城乡。

  建立磁铁思维。要重视公共文化建设,健全服务体系。发挥县级机构的辐射作用,推进基层综合性文化服务中心的建设,实现乡村两级公共文化服务全覆盖,提升服务效能。要传承、发展、提升优秀传统文化,切实保护文化遗产,推动文化遗产合理适度利用,营造良好的社会文化氛围。

  要改变容器思维,切实提供有利于保障基本需要,平衡增补需要的各项公共政策,在空间安排上为宜居、宜业、宜学、宜医等创造条件,增强小城镇的吸引力。

  建立促成思维。要发挥村民自治组织、投资企业等各方主体的作用,组织好公众参与。要充分与各个利益相关方协商,提出共同遵守的规则。在向本地居民宣传新知识新技能的同时,了解本地居民长期积累的经验知识和实用技能,促进本土智力与外脑的交流学习,处理好外来人口与原有居民的关系。在土地政策、住宅提供、社会保障、基础服务等方面综合考虑。

  把事情做成,不能停留在协调沟通阶段,不能光有共享成果的理想方案,需要在复杂的矛盾的利益关系中找出维护公共利益的具体规划措施。

  四、结语

  最后,何兴华副理事长强调,要充分认识规划师下乡面临的挑战。例如,对三农问题理解不深,普遍存在“精英意识”,不大善于与基层政府和农民的自治组织打交道;直接干预物质环境建设,对农民的财富积累、利益关系等问题重视不够;强调单纯土地观点,还没有形成地表空间综合资源的理念;规划实施缺乏手段,对建设资金筹措、土地权属纠纷等矛盾处理没有经验。

  搞小城镇规划,不是假期下乡寻根怀旧,不是城市生活压力的偶然释放,不是艺术创作的灵感源泉,更不是小资情调的复古避世。生活在城市,还是在乡村,应该是生活方式的选择,而不应是社会地位的反映。研究城市,还是乡村,应该是研究领域的选择,而不应是学术地位的反映。

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编辑:杨赓
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