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探寻“大城市病”的疏通之道

2017-10-20 来源:中国社会科学报 作者:胡于凝 发表评论(0)

  中国正处于工业化、城镇化的快速发展阶段,2016年我国城镇化率已达57.35%。随之而来的人口、交通、住房、环境等一系列问题也日益凸显,北京、上海、广州、深圳等大城市表现得更为显著。根据《上海统计年鉴(2016)》数据显示,占全市面积1/10的外环以内区域占据了上海大部分的资源、要素和职能,高人口密度导致了住房、交通等一系列“大城市病”。这种现象并非中国特有,而是城市化发展到一定阶段的产物,伦敦、纽约、东京都曾面临相似的问题。

  适度集中优质资源和城市功能

  所谓“大城市病”是结构性慢性疾病累积到一定程度的质变表现,从表征来看有显性和隐性两种。显性的“大城市病”主要表现为产业集中及资源集中导致的人口大量涌入,这会直接导致交通拥堵,对公共交通造成巨大的挑战;也会引起住房紧张,并导致房价畸高;同时,人口高度集聚会超过城市环境的承载力,陷入环境污染的恶性循环;由之带来的水电煤等各类资源高额消耗对大城市的基础设施建设也提出了严峻挑战。隐形的“大城市病”则表现为城市户籍与农村户籍、本市户籍与非本市户籍在住房、养老、医疗等领域的冲突,不仅是城市和农村的户籍差异,也是地区间的区域差异。这既不利于公民基本权益的平等,也不利于稳定高质产业工人的培育,更不利于社会的稳定和发展。

  “大城市病”是城市化发展到一定阶段的产物,但不是城市化的必然结果,德国便是最好的例证。德国作为欧洲人口最密集的国家之一,城市化率高达90%,但没有“大城市病”。这得益于德国在城市化进程中遵循本原、循序渐进地形成不同规模、各具特色的城市风格,如文化、工业中心——柏林,港口城市、贸易中心——汉堡,博览会之都、啤酒城——慕尼黑,汽车城——斯图加特,金融中心——法兰克福。德国城市之间的基础设施、工作机会、社会保障、医疗条件、学校资源几乎没有太大差异,数量众多、分布均匀的城市圈从根本上避免了德国“大城市”规模的形成,自然也就避免了“大城市病”的发生。

  城市化是工业化发展到一定阶段的必然产物,工业持续发展会使产业人口集中,从而间接导致城市规模扩展。城市所能承载的人口、产业必须与当地资源环境相适应,优质资源和城市功能要适度集中,否则城市规模不断扩大,人口与资源环境之间的矛盾会随之不断加剧,“大城市病”不可避免。中国城市化起步虽晚,但发展迅速,一些具备资源优势的城市在产业、人口、资源、功能等方面快速融合,成长为大城市、特大城市甚至超大城市。城市化过程缩短了,问题却集中凸显了。

  建立交通枢纽 发展周边城镇

  国外大城市如纽约、东京、莫斯科、巴黎、雅加达等都面临着“大城市病”的难题,各国都曾经或正在寻求治理良方。治理思路的根本在于疏通,其核心内容包括产业外迁、人口逆流、非核心功能外移。

  首先,建立城市副中心和新城。通过逐步形成“中心区—副中心—周边新城”多中心圈层的城市格局,承担城市的非核心功能,扩大城市容纳能力,提高城市的联合影响力。例如,20世纪初英国为缓解伦敦城市压力,疏散伦敦的非首都功能,在周边建立莱奇沃斯和威尔温两座新城;20世纪60年代在又南安普顿—朴茨茅斯、纽勃雷和勃莱古雷建设了三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市。现今,北京的通州、周边雄安新区的建立也是基于此目的。

  其次,发展郊区卫星城镇。所谓卫星城镇是指大城市边缘有产业配套、就业机会、完善住宅和公共设施的小型城市和乡镇。郊区土地差价吸引企业向郊区城镇迁移,因而郊区城镇具有较多的就业机会,从而逐渐形成具有完善城市功能的中心区域。德国、美国、法国、瑞士等都有类似的小镇,一方面提供了中心城区不可能提供的优越环境;另一方面也在全球经济中发挥着重要作用。当具备产业设置、配套医疗、配套教育等服务设施的小城镇的工作、生活质量明显优于大中城市时,城市人口便会自动流向小城镇,从而缓解城市压力,提高城市环境的承载力。

  最后,加强基础设施建设。充分挖掘城市潜能,对交通网络和基础设施进行精细化补充和完善,不断建立和完善城际铁路、地铁轻轨、高速公路、快速公交等。依托各交通枢纽将城市副中心串联起来,再以副中心为起点呈放射状向近郊或临近城市延伸,形成四通八达的公共交通,实现中心城区、副中心城区、近郊城镇的无缝连接。

  完善基础设施 制定长远规划

  建设卫星城镇治理大城市顽疾,既是国际经验的中国运用,也是中国语境的应然选择。卫星城镇聚集产业、文化、旅游、社区四大功能,通过转移产业、人口、公共等福利资源,将改变整个城市的结构。卫星城镇围绕在主城区周围,形成各自的生存空间,避免了城市发展进程中的交通拥堵、环境恶化、住房紧张等常见问题。然而,卫星城镇治理城市问题的效果并非立竿见影,因此需要多方面衡量。

  第一,地址选择。卫星城镇的选址首先要考虑适宜大城市非核心功能疏散以及城市人才、资本、技术等要素转移的城乡结合部区域,为城市功能和要素向卫星城镇流动创造便利空间。依照国际经验,距离中心城区30—50公里范围的区域用以承接城市功能的转移比较恰当。

  第二,基础设施。基础设施不仅是城市发展水平和文明程度的重要支撑,也是卫星城镇持续稳定健康发展的重要基石。卫星城镇不仅要从供水、供热、煤气、道路、污水处理、生活垃圾处理等方面打下扎实基础,更要在医疗机构、教育机构、生活设施的投入和建设方面做好长远规划。这既是卫星城镇容量、品质的基础,也是卫星城镇承担城市功能、吸纳城市人口的保证。

  第三,保持特色。不同的卫星城镇承担着不同的城市功能。发展卫星城镇不能完全依赖人为打造,只有在既有的基础条件和历史传统基础之上,结合需求、因势利导,实施精准化的政策供给,才能充分发挥卫星城镇的功能和效用,缓解城市困境。

  第四,远景规划。我国卫星城镇的规划建设被赋予了丰富意涵,既是产业转型升级的载体,又是城乡一体化的纽带,更是治理城市病症的有效措施。对于卫星城镇的建设,必须立足当前、从长计议,对那些有基础、有条件的城镇加以培育、长远规划,以发挥最佳效用。

  (作者单位:上海师范大学哲学与法政学院)

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编辑:liqing
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