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上海观察评论:国家级新区会不会泛滥成灾?

2015-09-17 来源:上海观察 作者:陈宪 发表评论(0)

  目前,国家级新区产城融合进程中的主要问题是:

  1、产业与城市缺乏合理统一的规划。经济(产业)、社会发展与城市总体规划间缺乏有机联系与协调;新区规模论证与交通、就业、用地和布局等相脱节;产业功能的差异性不显著;产业园区、商务区和居住区功能分离。

  2、土地管理制度问题。居住、工业和商业三类用地价格悬殊,导致土地资源不能有效配置;土地用途管理细碎,不符合用地综合发展趋势;土地供应结构性宽松,且高耗费,不集约利用土地现象严重;城乡结合部占用大量土地,被低端利用;农村建设用地占用过大。

  3、低密度发展模式阻碍了服务业及低碳化发展。各类新城都存在低密度模式,导致土地使用不集约,缺乏当地就业,对服务业需求不足,不利于形成服务业多元化发展;服务价格高,便利性不足;前往中心城区的消费模式则导致出行成本上升,交通拥堵,不利于低碳化发展。

  4、新城的公共服务资源满足不了当地需求。现行财政体制使得公共服务不能随着人口迁移而分散化,导致新城区域公共服务资源供给不足,造成生活不便,运行成本高企,同时也无法支撑新兴产业和高端产业的发展。

  5、新城建设与周边区域发展脱节。“外部资源+特殊政策+异地市场”的开发区模式,容易与周边区域发展脱节,且产业园区、开发区缺乏功能配套,难以成为推动区域整体发展的引擎。

  导致上述问题的主要原因是:

  1、规划体系内在产城分割。规划体系,包括城乡规划、产业规划、土地规划、国民经济和社会发展规划、生态规划、园区规划等,在工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾,工作机制衔接不畅,存在不同步、不同向现象。

  2、行政干预介入微观运行。政府对产业、人口、资金、土地等的不当干预,扭曲了资源配置,导致要素聚集及产业发展偏离最优路径,效率低下,债务与金融风险累积;公共服务集中在大城市,使得人口、产业过于向大城市集中,新城往往缺乏公共服务配套。

  3、新城扩张缺乏制度、产业支撑与科学依据。土地、户籍、社会保障制度改革滞后、要素市场扭曲,以及产业结构不合理导致新城扩张缺乏制度与产业支撑。

  我们建议采取以下改革和发展措施,积极解决产城融合问题。

  1、改革土地用途管理和出让机制。改革土地用途管理,简化分类,将不同用途对环境和健康的影响作为主要考虑,更多地采用综合用地的办法,使不同用途和功能在一定范围内进行水平和垂直混合,推动土地高效配置、集约利用。减少工业用地、政府用地比重,优化用地结构,促进产业转型;实施以公平补偿为核心的征地制度改革,按公平价格补偿农民,政府适当征税和扣除社保基金;将征地农民纳入城镇社保体系;探索出租、转让、置换、赠与、继承、作价、入股等多种方式流转。

  2、出台国家层面城市规划指导意见。由国家统筹,从长远考虑产业布局与城市发展的协调问题,出台城市规划整体指导意见;制定大都市圈或城市群规划意见;对缺乏产业支撑的新城新区予以限制;调整开发区的功能定位和发展规划,增强园区对产业发展的综合承载能力,打造布局融合、功能复合的新产业集群,推动与周边区域的互动。

  3、提高城市密度,建设垂直城市。借鉴东京和香港模式,建设紧凑城市。在规划方面以核心产业为导向,围绕产业需求优化空间布局,在某区域和建筑群中集中生产、服务与居住等大量功能,减少通勤压力,实现城市效率与生活品质的共同提高。

  4、推动都市圈或城市群产城融合。变革传统的规划层次,根据相互关系、功能定位、产业分工、动态演化趋势等因素,合理分工,形成中心城市、次中心城市、一般城市匹配,资源互补、产业关联、梯度发展的多层次都市圈;加快推动城市群城际轨道交通、高速公路、快速干线的无缝衔接和高效连通;推动跨区域社会保障制度的打通和公共服务的接轨。

  我们还看到,两次国家级新区相对集中的推出,都是在经济增长下行的时期,使人们自然将其与刺激经济相联系。这不无道理。因为国家级新区具有国务院批准的相关特殊优惠政策和权限,所以会吸引一批投资项目落户。与此同时,优化产业布局和提升产业能级也将通过安排一批项目得以实现,而且,即便是“加法”和“减法”一起做,也肯定是“加法”大于“减法”,将对区域经济增长产生一定程度的影响。

  因此,通过政府行政手段直接或间接安排项目推动增长可能产生的弊病,在设立国家级新区的过程中也完全可能出现。如何通过改革考核制度,防止和克服这些积弊,也是在设立国家级新区时必须考虑和破解的。

  注:(截至2015年8月,国务院批复设立的国家级新区共有14个,分别是:上海浦东、天津滨海、重庆两江、浙江舟山群岛、甘肃兰州、广州南沙、陕西西咸、贵州贵安、青岛西海岸、大连金普、四川天府、湖南湘江、南京江北新区和福州新区。)

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编辑:zhaoai
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